交通運輸所需能源在歐盟全部能源消費中超過30%，其中90%為化石能源。這需要大量的石油進(jìn)口，并使歐盟經(jīng)濟(jì)極易受到國際石油市場波動的影響。據(jù)統(tǒng)計，1990—2010年，歐盟所增加的二氧化碳排放量中90%來自交通運輸業(yè)，被認(rèn)為是歐盟沒有完成《京都議定書》規(guī)定減排任務(wù)的主要原因。為了改變這一現(xiàn)狀，歐盟將生物燃料作為發(fā)展重點。歐盟計劃確定，生物燃料的比例2005年達(dá)到2%，2010年達(dá)到5.75%，2030年實現(xiàn)交通運輸燃料的25%來自生物燃料。發(fā)展生物燃料可以減少溫室氣體排放，促進(jìn)交通運輸燃料無碳化進(jìn)程，實現(xiàn)能源供應(yīng)的多元化，長期替代化石燃料；還會為農(nóng)村地區(qū)提供更多的收入渠道和就業(yè)機(jī)會。

    生物燃料是以生物質(zhì)為原料生產(chǎn)的液態(tài)或氣態(tài)燃料，原料主要來自農(nóng)林產(chǎn)品或副產(chǎn)品、工業(yè)廢物及生活垃圾等有機(jī)物。

    一、歐盟發(fā)展生物燃料政策措施

    2006年2月，歐盟提出最新的《歐盟生物燃料戰(zhàn)略》確立了三個主要目標(biāo)：一是推廣生物燃料未來在歐洲與發(fā)展中國家的使用，確保使用的方式正確，合乎環(huán)境保護(hù)的要求。二是提出可再生能源成本控制計劃，包括原材料、燃料再生、增加垂直市場普及率，以及技術(shù)性障礙的排除。三是援助發(fā)展中國家生物燃料技術(shù)的使用，以及思考?xì)W盟如何參與生物燃料的持續(xù)生產(chǎn)。

    為此，歐盟提出發(fā)展生物燃料的主要政策措施有：

    (一)刺激生物燃料需求

    2003年，歐盟《生物燃料條例》規(guī)定以參考價格計算生物燃料市場占有率，2005年和2010年生物燃料應(yīng)分別達(dá)到2%和5.75%。為此，許多歐盟國家對發(fā)展生物燃料給予稅收減免優(yōu)惠政策，也有一些國家提出生物燃料義務(wù)策略，要求燃料供應(yīng)時必須有一定比例的生物燃料。這些著眼于供給角度的措施效果并不顯著，2005年生物燃料市場占有率僅有1.4%，遠(yuǎn)沒有達(dá)到規(guī)定的目標(biāo)。

    歐盟計劃采取市場導(dǎo)向的、從需求入手的政策框架，主要包括鼓勵大眾選擇交通工具時考慮使用生物燃料、生態(tài)標(biāo)識，并通過尾氣收費和車輛稅收實行價格差別、在貸款程序中考察環(huán)保績效和進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險評估。

    (二)更加重視環(huán)境效益

    目前歐盟的政策，缺乏對不同生物燃料實際減排溫室氣體的貢獻(xiàn)比較。為了實現(xiàn)最大的環(huán)境效益，《歐盟生物燃料戰(zhàn)略》要求增加相應(yīng)的研究投入，量化車輛使用生物燃料對于溫室氣體的抑制效果；向有關(guān)生產(chǎn)部門傳遞清晰的信息，引導(dǎo)其正確的發(fā)展方向。2006年，歐盟將在《燃料質(zhì)量條例》中，完成乙醇、乙醚與生物柴油的總量限制做出重新評估，以避免能源作物的大量種植造成環(huán)境負(fù)擔(dān)加重。《歐盟生物燃料戰(zhàn)略》要求，必須比較生物燃料的外在成本收益，避免造成環(huán)境破壞和變相導(dǎo)致土地貧瘠。

    (三)擴(kuò)大生物燃料生產(chǎn)

    2005年，作為歐盟凝聚政策的體現(xiàn)，歐盟給予生產(chǎn)能源作物有比較優(yōu)勢的中歐、東歐地區(qū)的農(nóng)民一系列的支持政策，包括相關(guān)設(shè)備和投資的財政補貼；與有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門合作，突破技術(shù)轉(zhuǎn)移的障礙；與有關(guān)利益集團(tuán)達(dá)成妥協(xié)，確保生物燃料不受歧視待遇；同時，充分考慮生物能源作物對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食物供求和石油市場的影響。

    (四)確保生物燃料原料供給

    1992年開始，歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改變了生產(chǎn)補貼方式，而強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、環(huán)境保護(hù)和食品安全，這對確保能源作物的生產(chǎn)大有幫助。新提出的休耕補助政策，允許休耕農(nóng)地種植非糧食作物，對發(fā)展生物燃料原料具有保障作用。2003年歐洲共同農(nóng)業(yè)政策改革，引入了對能源作物的資金補助。目前以不超過150萬公頃為上限，每公頃的能源作物可以享受45歐元的補助。

    為了防止發(fā)展生物燃料，導(dǎo)致糧食和能源作物價格上漲，以及對工業(yè)原料需求產(chǎn)生影響，除了加強(qiáng)價格監(jiān)管外，歐盟正在考慮將其采納《林業(yè)行動計劃》，加強(qiáng)林產(chǎn)品在生物原料中的地位，并且把從造紙、動植物副產(chǎn)品和生活垃圾等有機(jī)廢物也納入生物原料的范圍。

    (五)提升生物燃料國際貿(mào)易

    歐盟目前沒有關(guān)于生物燃料國際貿(mào)易的專門文件，生物燃料的交易僅僅受到諸如科托努協(xié)定、關(guān)稅優(yōu)惠等歐盟與有關(guān)國家、地區(qū)的優(yōu)惠性貿(mào)易協(xié)議的約束。著眼于未來生物燃料在國際貿(mào)易談判中的重要作用，歐盟提出盡快討論有關(guān)生物燃料的關(guān)稅協(xié)定，并且在多哈回合世貿(mào)談判、歐盟與以阿根廷和巴西為主的拉美南部共同市場自由貿(mào)易協(xié)定等談判中，強(qiáng)調(diào)歐盟在生物燃料國際貿(mào)易中的立場。

    (六)鼓勵生物燃料技術(shù)研發(fā)

    歐盟高度重視生物燃料技術(shù)的研究開發(fā)，其中一些研究項目對生物燃料的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。如1992年的《生物柴油計劃》證明不需要進(jìn)行大量技術(shù)改造的前提下，現(xiàn)有交通工具中使用生物柴油在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上是可行的，為生物燃料的發(fā)展開辟了道路；歐盟建立的工業(yè)導(dǎo)向生物燃料技術(shù)平臺，致力于提供生產(chǎn)和使用生物能源的歐洲共同愿景和策略。歐盟計劃未來的科技開發(fā)，能夠使2010年后生物燃料的生產(chǎn)成本降低30%或更多。在歐盟2007—2013年研究架構(gòu)計劃中，將繼續(xù)支持生物燃料的發(fā)展，加強(qiáng)生物燃料產(chǎn)業(yè)的競爭力。

    二、歐盟發(fā)展生物燃料政策措施對我國的啟示

    我國經(jīng)濟(jì)快速增長需要大量能源，2005年我國原油消費3億噸以上，其中凈進(jìn)口石油1.36億噸，其中成品油1742萬噸。我國發(fā)展生物燃料，有助于緩解石油資源短缺和需求不斷增長的矛盾；同時減少汽車尾氣排放，建設(shè)環(huán)境友好型社會。

    我國發(fā)展生物燃料起步較晚，面臨著很多問題和困難，如原料資源尚不落實、技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)品市場競爭力不強(qiáng)、政策和市場環(huán)境不完善等。歐盟的有關(guān)政策措施和成功經(jīng)驗，可為我國發(fā)展生物燃料產(chǎn)業(yè)提供有益的借鑒。

    (一)加強(qiáng)政策支持，培育生物燃料市場

    目前，除巴西燃料乙醇成本可以與汽油相競爭外，其他國家生物燃料的成本都還比較高。以現(xiàn)在的成本計算，當(dāng)汽油價格達(dá)到6元/升時，我國的生物燃料才能贏利。因此，需要在財政、稅收上扶持生物燃料的生產(chǎn)和推廣應(yīng)用，建立成本分?jǐn)偤惋L(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制。同時，還要引導(dǎo)公眾建立理性消費觀念，自覺樹立的環(huán)保意識，培育生物燃料需求市場。

    (二)破除體制障礙，鼓勵生產(chǎn)多元化

    目前，中國常規(guī)液體燃料行業(yè)尚存在相當(dāng)程度的壟斷經(jīng)營，制約了生物燃料產(chǎn)業(yè)盡快進(jìn)入流通市場。如國家對燃料乙醇的生產(chǎn)和銷售采取了嚴(yán)格的管制，只有4個定點企業(yè)從事燃料乙醇生產(chǎn)，享受財政補貼，并由中國石油和中國石化兩個公司負(fù)責(zé)乙醇汽油的混配和銷售。受到現(xiàn)行政策的限制，許多企業(yè)不能生產(chǎn)或銷售燃料乙醇，不能普遍享受到財政補貼，也難以進(jìn)入汽油的銷售渠道。從長遠(yuǎn)來看，市場競爭機(jī)制是成本下降、競爭力提升的根本保證，必須鼓勵生物燃料的生產(chǎn)多元化、經(jīng)營的市場化，處理好燃料領(lǐng)域利益集團(tuán)的相互關(guān)系，實現(xiàn)互惠互利。

    (三)確保我國生物燃料原料供給

    我國生物燃料的發(fā)展是上世紀(jì)末，在糧食過剩的背景下，利用陳化糧生產(chǎn)生物乙醇。受我國糧食資源不足的國情制約，目前以糧食為原料的生物燃料生產(chǎn)不具備再擴(kuò)大規(guī)模的資源條件。未來生物燃料必須以非糧食的農(nóng)業(yè)和林業(yè)作為主要原料，妥善處理發(fā)展糧食作物和能源作物的關(guān)系，調(diào)整國家有關(guān)農(nóng)業(yè)種植的各種補貼措施，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，把工業(yè)副產(chǎn)品和城市生活垃圾等有機(jī)廢棄物，也納入發(fā)展生物燃料的原料供給范疇。

    (四)參與生物燃料產(chǎn)業(yè)國際合作

    要通過與歐盟、美國、日本等生物燃料產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的合作，積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、資金和經(jīng)驗，加快我國生物燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要積極參與有關(guān)生物燃料貿(mào)易的國際條約和協(xié)議的磋商和制訂，體現(xiàn)我國發(fā)展生物燃料產(chǎn)業(yè)的利益和要求。

    (五)鼓勵生物燃料技術(shù)研究開發(fā)

    根據(jù)歐盟發(fā)展生物燃料技術(shù)的成功經(jīng)驗，發(fā)展生物燃料技術(shù)的核心戰(zhàn)略必須是一貫的和明確的。首先，要由國家主管部門根據(jù)國情研究制定生物燃料發(fā)展規(guī)劃，并提出系統(tǒng)的政策措施。其次，要加大國家資金投入引導(dǎo)，鼓勵和支持以企業(yè)為主體開展長期、重大關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，加速其商業(yè)化并形成設(shè)備制造體系。第三，要適時安排各種生物燃料產(chǎn)業(yè)化示范項目，建設(shè)從能源植物種植到生物燃料生產(chǎn)及銷售流通的完整產(chǎn)業(yè)鏈，為規(guī)模化生產(chǎn)奠定基礎(chǔ)。